Исследование правового статуса Федерального Собрания – парламента Российской Федерации

Оглавление
Введение	3
ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	4
1.1.	Федеральное Собрание – законодательный орган государственной власти Российской Федерации	5
1.2. Федеральное Собрание – представительный орган государственной власти Российской Федерации	15
1.3. Принципы взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации	30
1.4. Конституционно-правовые формы взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации	41
ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЛЕНА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ И ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ	58
2.1.Понятие и элементы правового статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы	58
2.2. Правовые гарантии деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы	61
2.3. Социальные гарантии деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы	68
Заключение	75
Список использованных источников	78









Введение
     Актуальность темы исследования. Федеральное Собрание - парламент, являющийся представительным и законодательным, постоянно действующим органом государственной власти, имеющим двухпалатную структуру в форме Совета Федерации и Государственной Думы. Главная особенность данных палат состоит в выполняемой ими функции - осуществлении законодательной деятельности, т.е. принятии актов высшей юридической силы - законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения.
     Основы конституционно-правового статуса Федерального Собрания определены в ст. 11 и в гл. 5 Конституции РФ. В указанной статье Федеральное Собрание характеризуется как государственный орган, осуществляющий государственную власть наряду с Президентом, Правительством и судами Российской Федерации.
     Федеральное Собрание по своей структуре бикамерально и включает в себя Совет Федерации и Государственную Думу, имеющие своё сложное организационно-структурное деление с Председателями во главе. Палаты являются постоянно действующими, парламентарии работают на профессиональной основе. В своей организационной структуре и порядке деятельности обе палаты руководствуются гл. 5 Конституции РФ, федеральными законами и иными правовыми актами, в том числе собственными Регламентами, а также некоторыми подрегламентными актами, регулирующими, например, порядок пользования депутатами автотранспортом или установившие порядок их отчетности за командировки.
     Актуальность темы исследования определена повышением роли парламента как законодательного и представительного органа на пути к становлению в современной России демократического и правового государства.
     Кроме того, значимость взаимодействия палат Федерального Собрания требует доктринальной разработки и правовой оптимизации данного процесса, систематизации существующих и выявления его новых форм и сфер.
     Объектом исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
     Предметом исследования явились конституционно- правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
     Целью исследования является исследование правового статуса Федерального Собрания – парламента Российской Федерации. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
     1) Исследовать особенности Федерального Собрания как законодательного органа Российской Федерации государственной власти Российской Федерации;
     2) Проанализировать особенности Федерального Собрания как представительного органа Российской Федерации государственной власти Российской Федерации;
     3) Исследовать принципы взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации;
     4) Исследовать конституционно-правовые формы взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации	;
     5) Изучить понятие и элементы правового статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы;
     6) Исследовать  правовые гарантии деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы;
     7) Исследовать социальные гарантии деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
     Методологическую основу исследования составили подходы диалектической теории познания, общие приемы исследования правовых явлений в их развитии и взаимообусловленности.
     Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и списка использованных источников.
ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Федеральное Собрание – законодательный орган государственной власти Российской Федерации
     Согласно Конституции РФ (ст. 94) Федеральное Собрание является парламентом Российской Федерации.1
     Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией РФ и соответствующими ей федеральными законами. С принятием Конституции РФ 1993 г. изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Претерпели изменения также контрольные функции законодательного органа.
     Конституция РФ 1993 г. только один раз упоминает непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального Собрания. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату». Однако на практике некоторые конституционные полномочия самих палат Федерального Собрания также относятся к числу контрольных.
     Одной из достаточно действенных форм парламентского контроля в мировой практике является создание следственных или следственно-ревизионных комиссий.
     Государственная Дума также довольно активно пользуется своим правом по формированию временных комиссий, создаваемых с целью проверки тех или иных фактов расследования конкретной ситуации, изучения какого-либо вопроса государственной важности.
     Статья 14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2 закрепляет право депутатов каждой из палат Федерального Собрания обращаться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору, Председателю Следственного комитета РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, руководителям иных федеральных органов государственной власти, в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц.
     Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к упомянутым органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры.
     К специфическим формам парламентского контроля следует отнести следующие: решение вопроса о доверии Правительству РФ; отрешение Президента РФ от должности; бюджетный контроль.
     Как указывает А.Я. Слива, характеристика Федерального Собрания РФ как представительного органа означает, что на парламент возложено «обеспечение возможно полного представительства в Федеральном Собрании исторически сложившегося проживающего в России ее многонационального народа».3
     Конституция РФ определяет Федеральное Собрание как единственный орган федеральной законодательной власти.
     Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Вопреки существующему расхожему мнению, формально Совет Федерации не является «верхней» палатой парламента и, соответственно, Государственная Дума - «нижней». Конституция не устанавливает такой иерархичности. Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат.
     Депутаты Государственной Думы всенародно избраны гражданами Российской Федерации, члены Совета Федерации являются делегированными представителями органов государственной власти субъектов Федерации.
     Выделяют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией РФ:
     1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания (ст. ст. 102 и 103);
     2) организационные вопросы (избрание Председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), связанные с организацией деятельности палат (ст. 101);
     3) по принятию федеральных законов (105).
     В соответствии с Конституцией РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Роль Совета Федерации состоит в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.
     В ст. 95 Конституции РФ установлено число мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе с целью обеспечения представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Поэтому, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, интерпретация понятия «общее число депутатов» как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты, как нарушающие ст. 94 Конституции РФ, окажутся нелегитимными.
     Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы ст. 95 (ч. 3) Конституции РФ, - 450 депутатов. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. ст. 107 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ст. 95 (ч. ч. 2 и 3) Конституции РФ.4
     Интерес к идеям парламентаризма и парламенту объективно возрастает в ситуациях перелома, когда речь идет о выборе новой модели развития страны и общества. В таких условиях именно парламент становится ключевой площадкой, где в итоге происходит согласование интересов различных общественных групп по поводу стратегии и целей реформ. И одновременно именно от парламента затем зависит эффективное правовое обеспечение новой модели развития страны.
     При этом сам парламент и в России, и в мире является живым политическим организмом, который постоянно меняется и совершенствуется в ответ на разнообразные вызовы современности - как внутриполитические, так и глобальные. Эта способность к динамичному развитию крайне важна для обеспечения жизнеспособности парламента и политической системы в целом. Но здесь необходимо соблюдать баланс между темпами нововведений и сохранением базовых принципов, на которых стоит любой парламентаризм. В противном случае парламент как идея и как институт либо вырождается в пустую формальность, за которой скрываются разного рода отхождения от демократии - как в сторону авторитарного режима, так и в сторону «власти толпы», охлократии. Либо парламент превращается в бесформенную и потому беспомощную и бесполезную структуру, поскольку слишком быстрые темпы изменений приводят к тому, что на практике просто невозможно наладить профессиональную законодательную работу.
     Внутрипарламентские механизмы согласования интересов начинают «буксовать» в болоте дурно понятой многопартийности, как это было в России накануне Октябрьской революции и в 90-х годах XX в. Но порой сами депутаты неадекватно понимают, что значит быть созвучными современности, и начинают реагировать законодательными инициативами едва ли не на каждую «горячую новость» СМИ. В результате за всеми этими формально «резонансными», но, по сути, локальными решениями может быть утеряна стратегическая перспектива.
     Чтобы сохранить необходимый баланс между новизной и преемственностью в становлении современного парламентаризма и демократии, важно, с одной стороны, способствовать развитию политического творчества, расширению формальных рамок процедур и отношений, постоянно совершенствовать законодательство при сохранении духа парламентской идеи и парламентаризма. С другой стороны, требуется сохранять в неизменности базовые конституционные принципы парламентаризма и других основ государства и общества, поскольку стабильность Основного Закона является краеугольным камнем политической стабильности.
     Для того чтобы эффективно решать эти задачи, представляется целесообразным поставить вопрос о разработке и принятии Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании (парламенте) Российской Федерации».
     Появление такого закона позволило бы ликвидировать один из немногих оставшихся за годы действия российской Конституции пробелов в конституционно-правовом регулировании, а именно не реализованный в полной мере принцип разделения и самостоятельности ветвей власти, провозглашенный ст. 10 Основного Закона.
     Как уже указывалось, в соответствии с Конституцией Федеральное Собрание РФ является не только законодательным, но и представительным органом власти (ст. 94 Конституции РФ). В статусе и структуре российского парламента отражается федеративная природа государства и принципы многопартийной политической системы. И если в действующих законах в той или иной мере регулируются законодательные функции парламента, то остальные его характеристики практически не нашли своего последовательного и системного выражения в правовых актах. Специальный закон о парламенте позволил бы упорядочить и придать системность нормам, отражающим сущностные особенности этого органа в системе высшей государственной власти.
     Следует исходить из того, что Федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании (парламенте) РФ призван играть роль инструмента практической реализации норм Конституции и потому должен носить преимущественно процедурный характер, закрепляя и развивая механизмы и алгоритмы взаимодействия парламента со всеми конституционными институтами и всеми сферами общественной жизни.
     Вместе с тем, начиная с советского времени и до настоящего момента, в России не существовало специального общего (комплексного) закона о статусе высшего представительного органа государственной власти. При этом имеется целый ряд актов, регулирующих отдельные аспекты организации и деятельности Федерального Собрания РФ (например, Федеральные законы «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;5 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;6 «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;  и др.).
     Непосредственно деятельность палат Федерального Собрания до настоящего времени регулируется главным образом нормами Конституции РФ и Регламентами соответственно Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Поскольку Регламенты палат Федерального Собрания являются правовыми актами ограниченной сферы действия, которые не формируют общеобязательные для всех участников законодательного процесса правила взаимодействия, на практике возникает множество пробелов и коллизий, влияющих на эффективность законодательной деятельности, на качество принимаемых законов и стабильность законодательства в целом.
     Как отмечают исследователи отечественного парламентаризма, «причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко лежат за их стенами».7 В ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания РФ не раз отмечалась необходимость «поднять вопрос о принятии органических конституционных законов, детально регламентирующих законопроектную и законодательную деятельность», в частности разработать и принять федеральный конституционный закон «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», в котором «детализировать и развить положения Конституции Российской Федерации о парламенте, обеспечить необходимый объем правового регулирования парламентской деятельности».8
     Необходимо отметить, что за рубежом существует обширная и разнообразная практика принятия законов в развитие конституционных положений о статусе, об организации и о порядке функционирования законодательной ветви власти. Например, в США текущее законодательство играет «значительную роль в развитии регламента и расширении объема предметной компетенции Конгресса... К нему относятся Акты о реорганизации легислатуры (Конгресса США) 1946 и 1970 гг., которые, в частности, внесли изменения в комитетскую систему, сократив число постоянных комитетов и уточнив их компетенцию и полномочия; Закон о перераспределении мест в Конгрессе 1929 г., дополненный в 1941 г. и зафиксировавший численность нижней палаты Конгресса - Палаты представителей, равную 435 депутатам... Конкретные полномочия Конгресса США определяются в законодательстве, регламентирующем его деятельность в определенных сферах. Так, законы о бюджетных полномочиях Конгресса США и об исполнении бюджета США, принятые в 1990 г., содержат ряд принципов деятельности Конгресса в сфере финансов и налогообложения в целях сокращения дефицита национального бюджета к 1995 г.».9
     Во Франции, помимо Конституции 1958 г., источниками парламентского права также являются различные законодательные акты. Например, в специальном Ордонансе от 17 ноября 1958 г. «О функционировании парламентских ассамблей» регулируются и кодифицируются практически все вопросы парламентской деятельности, оставшиеся без внимания в Конституции и органических законах.10 В частности, в этом документе содержатся нормы о юридической ответственности французских парламентариев за отсутствие на заседаниях постоянных комиссий Национального собрания. Если член постоянной комиссии пропускает более трети ее заседаний в период одной и той же сессии без уважительных причин, то Председатель Национального собрания исключает этого депутата из состава комиссии. Причем выбывший из комиссии парламентарий не имеет права в течение года входить в состав другой комиссии, а его жалованье сокращается на одну треть до открытия следующей сессии Национального собрания.11
     В ряде государств регламентам парламентов придается форма законов (Швеция, Китай, Австрия, Колумбия, Мексика). Например, в Китае действует регламент в форме закона, именуемый «Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей» (1982). По мнению исследователей, принятие регламентов в форме закона помогает придать обязательный характер нормам, регулирующим отношения «внепарламентских органов и должностных лиц, которых, по идее, нельзя обязывать к чему-либо внутренним актом палаты парламента».12
     В Австрии, Венгрии, Казахстане, Словении, Швейцарии Великобритании, Австралии приняты специальные законы о парламентах, которыми осуществляется комплексное регулирование деятельности высших органов законодательной (представительной) власти этих стран. Кроме того, актами в форме законов деятельность парламентов регулируется на Мальте, в Португалии, Швеции.
     Как уже отмечалось, до настоящего времени практически не получила правового раскрытия представительная природа Федерального Собрания РФ. Вместе с тем представительная сущность парламента проявляется как минимум в четырех «ипостасях».
     Во-первых, это участие в формировании от имени избирателей целого ряда основных конституционных органов государства (включая назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п. «ж» ч. 1 ст. 102); назначение Генерального прокурора РФ (п. «з» ч. 1 ст. 102); формирование Счетной палаты РФ (п. «и» ч. 1 ст. 102; п. «д» ч. 1 ст. 103); назначение Уполномоченного по правам человека (п. «е» ч. 1 ст. 103), назначение Председателя Центрального банка РФ (п. «г» ч. 1 ст. 103), а также дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (п. «а» ч. 1 ст. 103).
     Во-вторых, это обеспечение гарантий «парламентскому меньшинству» и оппозиции на представительство интересов и свободное выражение позиции, отличной от мнения большинства; на право конструктивно критиковать и быть услышанными; на доступ к СМИ и пр.
     В-третьих, речь идет о необходимости развития действенного парламентского контроля от имени общества за качеством государственного управления, включая оценку эффективности и рациональности расходования общенациональных ресурсов (финансовых средств, государственной собственности, природных богатств, человеческого капитала).13
     В-четвертых, это обеспечение постоянного взаимодействия с институтами гражданского общества и обществом в целом, что позволяет парламенту, помимо прочего, выполнять функции одного из важнейших механизмов стабилизации политической системы.
     Специальный федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации мог бы быть построен на следующих принципиальных основаниях:
     - обеспечение эффективной реализации принципов независимости, равноправия, самостоятельности и согласованного взаимодействия ветвей власти;
     - четкое закрепление принципов и процедур взаимоотношений Федерального Собрания с другими ветвями государственной власти и государственными органами в процессе законодательной деятельности;
     - акцент на законодательном урегулировании вопросов (принципы, процедуры, гарантии), отражающих представительный характер российского парламента;
     - закрепление и развитие «специализации» палат Федерального Собрания и согласованности их работы;
     - отражение федеративной природы государства в деятельности парламента, включая содержательное урегулирование принципов и процедур взаимодействия Федерального Собрания с законодательными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления по предметам совместного ведения либо представляющим взаимный интерес;
     - гарантии открытости и профессионализма деятельности Федерального Собрания.
     Основное содержание проекта Федерального конституционного закона о Федеральном Собрании РФ выстраивается в несколько логических блоков:
     - конституционный статус, принципы деятельности, функции, полномочия и общая структура Федерального Собрания;
     - законодательный процесс;
     - участие в формировании высших органов государственной власти и других государственных органов;
     - реализация контрольной функции парламента;
     - взаимоотношения с Президентом РФ;
     - взаимодействие с Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти;
     - взаимоотношения с субъектами Федерации;
     - взаимоотношения с институтами гражданского общества, включая современные формы «интернет-демократии».
     Необходимо отметить, что урегулирование принципов взаимодействия Федерального Собрания с законодателями на всех уровнях власти позволило бы не только оптимизировать процедуры сотрудничества в законодательном процессе, но и обеспечить повышение эффективности исполнения федерального законодательства на местах.
     Не менее важной задачей является развитие конституционных положений о порядке (механизмах) представительства в палатах парламента - Совете Федерации и Государственной Думе, урегулирование взаимоотношений палат и их комитетов и комиссий, а также законодательное закрепление ключевых элементов внутренней структуры палат Федерального Собрания РФ - системы постоянных комитетов и комиссий.
     Как известно, постоянные комитеты и комиссии палат Федерального Собрания являются основными органами, где осуществляется каждодневная работа парламентских депутатов. Регулирование статуса комитетов и комиссий на законодательном уровне является актуальным, поскольку, как отмечают исследователи парламентаризма, «принадлежность к той или иной постоянной комиссии предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентариев в определенной области законодательной деятельности»,14 что представляется целесообразным с точки зрения повышения уровня профессионализма и качества работы депутатов и парламента в целом. Как минимум необходимо законодательно установить основы организации и деятельности постоянных комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, перечень обязательно учреждаемых комитетов и комиссий, вопросы их ведения, права и обязанности, порядок работы.
     Кроме того, в Федеральном конституционном законе о Федеральном Собрании (парламенте) РФ могли бы быть закреплены принципы и наиболее действенные механизмы обеспечения постоянной связи российского парламента с гражданским обществом, с формами непосредственного народовластия.
     Одним из возможных решений могло бы стать учреждение соответствующего специального подразделения и установление особых процедур в парламентской системе для оперативного реагирования на требования массовых демократических движений, непартийных общественных объединений, митингов. Наличие такого механизма крайне важно как для создания эффективного механизма «обратной связи» парламента и общества, так и для профилактики социальной напряженности.
     Несмотря на очевидные плюсы и актуальность принятия федерального конституционного закона о Федеральном Собрании (парламенте) РФ, у ряда правоведов и самих парламентариев существует опасение, что регулирование деятельности Федерального Собрания в законодательной форме «нарушает в известной мере парламентскую автономию, поскольку «внепарламентские субъекты, обладающие правом законодательной инициативы», могут оказывать влияние на содержание закона, а само его вступление в силу в определенной степени зависит от главы государства.15
     Тем не менее представляется, что отсутствие конституционного закона о парламенте при наличии конституционных законов обо всех других ветвях власти является очевидным нарушением принципа их независимости, самостоятельности и равенства. Одновременно данный факт свидетельствует не столько о существовании реальных юридических проблем, сколько о недостаточной развитости культуры политического сотрудничества и сохранении своего рода «психологического недоверия» между ветвями власти, особо остро проявлявшего себя на всем протяжении 1990-х годов.

1.2. Федеральное Собрание – представительный орган Российской Федерации государственной власти Российской Федерации

     В Российской Федерации наших дней можно говорить о достаточно широком развитии отношений народного представительства, итогом которых является формирование и деятельность представительных органов государственной власти. Суть представительства в том, что народ выбирает своих доверенных людей для представления и отстаивания их интересов в органах власти.
     Органы народного представительства обладают определенными признаками. К существенным и необходимым признакам органов народного представительства можно отнести следующие: избрание народом на периодических выборах, коллегиальность, наличие механизма влияния на их деятельность со стороны граждан. Только в совокупности все названные свойства дают качество, позволяющее характеризовать рассматриваемые органы как представительные. Наличие отдельных из перечисленных свойств привносит лишь определенные элементы отношений представительства в социально-правовую природу того или иного органа.
     Представляется важной правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная им в одном из своих постановлений «закрепление в статье 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации срока полномочий Государственной Думы, являющегося необходимым элементом ее конституционного статуса, будучи частью системы сдержек и противовесов, наличие которой продиктовано принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), служит обеспечению самостоятельности и независимости Государственной Думы как одного из высших органов государственной власти Российской Федерации и вместе с тем направлено на поддержание согласованного функционирования и взаимодействия с другими органами государственной власти (статья 80, часть 2, Конституции Российской Федерации). Соответственно, избрание Государственной Думы должно осуществляться на конституционно установленный пятилетний срок, призванный задавать реальную периодичность федеральных парламентских выборов, без которой немыслима демократическая природа народовластия16.
     По справедливому выражению, Ю.А. Тихомирова, выборы как единственно возможный способ формирования представительных органов придают ему «авторитет всеобщности»17. Действительно, выборы определяют политическую состоятельность избираемых лиц. Согласно современным демократическим стандартам выборы проводятся на принципах всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.
     Кроме того, законом установлено требование периодичности проведения выборов. Обязательным качеством органа народного представительства является его периодическая проверка на соответствие отражаемых в его деятельности интересов расстановке социально-политических сил в стране. Это возможно лишь при проведении новых выборов через установленные интервалы.
     Ввиду значимости принципа ротации выборных органов народного представительства, сроки их деятельности, как правило, закрепляются в нормах конституции и имеют императивный характер. Отступления от данного правила в сторону сокращения или удлинения сроков полномочий допустимы, по нашему мнению, только в исключительных случаях, четко определенных конституционными нормами (роспуск представительного органа государственной власти в случаях, предусмотренных конституцией или уставом, чрезвычайные обстоятельства, вызванные введением чрезвычайного или военного положения, учреждение новой системы государственных органов, решение референдума, если это допускается законом).
     Новейшая российская история знает факты переносов выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации, что является завуалированным продлением своих полномочий самими законодательными органами ряда субъектов Федерации, что вполне может быть расценено как покушение на представительную природу этого органа и избирательные права граждан.
     В этой связи представляется уместным привести особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеева по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 марта 1996 года № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и ч. 2 ст. 3 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 года): «Народ передает представительным органам государства не саму власть, а лишь право на власть, на осуществление власти, причем на строго определенный срок. Поэтому покушение на институт народного представительства, в том числе, путем так называемого продления полномочий, есть покушение на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенства и должно квалифицироваться как присвоение власти. Обновление представительной системы как с точки зрения ее организационных форм, так и персонального состава народных представителей - право самого народа, осуществляемое им посредством свободных периодических выборов»18.
     Важной чертой органа народного представительства выступает его коллегиальность. Именно этим качеством данные органы отличаются от всенародно избранного президента или иного (формируемого путем выборов непосредственно населением) единоличного органа государственной власти или органа местного самоуправления.
     Для более полного уяснения понятия народного представительства, теории представительных органов и учреждений, дадим краткий анализ схемы (модели), разработанной Б.А. Страшуном.
     Прежде всего, отметим, что это сложный комплекс общественных отношений и связей. Представительство воли и интересов народа, избирателей есть форма осуществления государственной власти и местного самоуправления. Такой вывод не противоречит ст. 12 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
     Характеризуя представительство, в том числе понятия «народное представительство», Б.А. Страшун выделяет субъектов отношений этого представительства, в частности две основные категории: представляемых и представителей, что позволяет их классифицировать на представляемых субъектов и представляющих субъекты.
     Главный представляемый субъект - это субъект государственной власти, то есть народ. Он является представляемым субъектом в отношении представительства.
     Можно сказать, что представляемые субъекты различаются по территориальному уровню (на общефедеральном уровне - Российская Федерация в целом, на региональном - субъекты Федерации).
     В первом случае - это общенациональное представительство народа в лице, если иметь в виду Российскую Федерацию, Федерального Собрания.
     Во втором случае - это региональный уровень представительных субъектов, то есть субъектов Российской Федерации в лице выборных представительных органов власти этих субъектов - республик, краев, областей и т.д. К ним относятся представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Законодательные Собрания, краевые и областные Думы, Собрания депутатов. Советы и др.
     К представля.......................